LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978
Alumno: Rafael Rodríguez Sánchez
Tutora: María Salvador Martínez.
GRADO EN CIENCIAS JURÍDICAS DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
CURSO ACADÉMICO 2021/2022
RESUMEN.
En el presente trabajo realizamos un estudio reflexivo y crítico sobre la reforma constitucional. Comenzamos por su origen y evolución histórica, para examinar las diferentes modificaciones de nuestra norma fundamental en España, centrándonos en el instituto de la reforma de la Constitución. Estudiamos sus diferentes procedimientos; el ordinario y el agravado o extraordinario. Finalmente hacemos un examen de las dos únicas reformas de nuestro Carta Marga hasta el día de hoy: la reforma del art. 13.2 en el año 1992 y la del artículo 135 en 2011.
PALABRAS CLAVE.
Constitución, reforma, poder constituyente, poder constituido, procedimiento ordinario, procedimiento agravado.
ÍNDICE:
1.
LA TEORÍA DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL………1
1.1. la reforma………………………………………………………2
1.1.1. Concepto,
fundamento y funciones…………………………………2
1.1.2. Origen y
evolución histórica………………………………………..3
1.1.3. Mutación,
reforma y ruptura constitucional………………………5
1.2. el poder de reforma…………………………………………….7
1.3. el procedimiento………………………………………………...8
1.4. límites a la reforma…………………………………………….9
1.5. controles………………………………………………………...10
2. LA
REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA……….11
2.1. la regulación de la
reforma…………………………………..11
2.1.1. Iniciativa………………………………………………………………..12
2.1.2. Procedimientos……………………………………………………...…16
2.1.3. Procedimiento
ordinario…………………………………………--…16
2.1.4. Procedimiento
extraordinario…………………………………….….18
2.1.5. La
cláusula del art. 169 CE…………………………………………..20
2.2. las reformas realizadas
en la ce……………………………..21
2.2.1. La reforma de 1992…………………………………………………....21
2.2.2. La
reforma de 2011…………………………………………………....25
LA
REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978
1. Teoría de la reforma constitucional.
El
constitucionalismo en España comienza con la Constitución de 1812, momento en
que se vislumbró la necesidad de
organizar la política española a la par que la sociedad, procurando lograr una
estabilidad que garantizara el pacífico ejercicio de los derechos y el
cumplimiento de los deberes públicos.
Tras
este texto inicial, de incuestionable trascendencia política e histórica, se
sucedieron periodos bélicos y dictatoriales que propiciaron la redacción de
otros textos constitucionales, el último de ellos, la sublevación militar del
General Francisco Franco en 1936, que
puso fin al periodo de la Segunda República, a la que siguió un periodo
de dictadura, con el General Franco como
Jefe del Estado, en el que se promulgaron hasta Siete Leyes Fundamentales, de
corte organizativo, que pretendía normalizar el funcionamiento de la
Administración. Las Leyes Fundamentales requerían para su reforma un proceso
agravado donde se exigía un referéndum popular y la aprobación de las Cortes. Por
su importancia, es de destacar la Ley de Sucesión de 1947, fruto de la cual fue
designado Don Juan Carlos de Borbón como sucesor del Jefe de Estado, a título
de Rey.
El
General Franco falleció el 20 de noviembre de 1975, proclamándose Don Juan
Carlos de Borbón como Rey. Poco después se formó gobierno, presidido por Adolfo
Suárez, conforme a la legislación franquista. En 1976 el Gobierno envió a las
Cortes, para su examen y aprobación, un
Proyecto de Ley para la reforma
política, aprobada como Ley 1/1977, de 4 de enero, publicada en el BOE núm. 4
de 5 de enero de 1977. En todo este proceso se cumplieron los requisitos
exigidos en las Leyes Fundamentales aprobadas durante la dictadura.
Una de las tareas principales de las Cortes fue la redacción de una Constitución. Se nombró una ponencia de siete diputados para la elaboración de un anteproyecto que, aprobado por el Congreso de los Diputados, pasó al Senado, donde se aprobó un texto distinto, lo que hizo necesaria la intervención de una Comisión Mixta Congreso-Senado, elaborando un texto definitivo que ambas cámaras aprobaron y que se sometió a referéndum, ratificándose el 6 de diciembre de 1978, sancionado el 27 de diciembre de 1978 y publicado en el BOE de 29 de diciembre de 1978.
1.1. la reforma
1.1.1. Concepto,
fundamentos y funciones.
El
diccionario panhispánico del español jurídico indica que la reforma
constitucional es el “Procedimiento para
cambiar el contenido de uno o varios preceptos de la Constitución o su revisión
total.” En palabras del profesor Javier Tajadura Tejada1, “es el
instituto que permite garantizar la continuidad de la Constitución y, al mismo
tiempo, adaptarla al cambio histórico.”
Tras
momentos convulsos en una sociedad, el texto constitucional supone la
plasmación del consenso social en busca de la superación de la crisis.
Constituye un claro ejemplo la Constitución de 1978, norma que nace con vocación
de perdurabilidad como ley suprema destinada a dar estabilidad y sosiego
necesario para avanzar hacia la prosperidad de la nación motivo por el cual prevé
en el articulado su propia reforma, a sabiendas de que la globalización, la
internacionalización, la complejidad de la economía, la dependencia de otros
países, el acelerado cambio tecnológico, el Estado del bienestar, la
sofisticación de los servicios públicos y las continuas nuevas demandas de la
ciudadanía, exigen la adecuación de la
norma fundamental a la realidad social, en otro caso el fracaso de la
Constitución comenzaría en el mismo momento de su concepción. Deviene
imprescindible que la norma se adecue a los cambios de la sociedad, coherente
con su contexto para evitar nuevos momentos convulsos que generen la necesidad de
nuevos textos constitucionales.
En
1789 E. Sieyés2 afirmaba: “En
atención a que la representación actual no se ajusta en rigor a los verdaderos
principios del arte social, ora porque no ha sido ni común, ni igual, ni
general, ni perfectamente libre; ora porque no se ha circunscrito a las solas
funciones del Poder Constituyente, la Asamblea nacional declara que la
Constitución que se va a otorgar a Francia […] no será sin embargo definitiva
sino una vez que nos nuevos diputados regularmente comisionados para el
exclusivo ejercicio del Poder Constituyente, la revisen, reformándola si
hubiera lugar a ello”
La
reforma de la norma suprema desempeña la importante función de ofrecer una vía
para la mejora y adaptación del texto primigenio a los cambios sobrevenidos, con la intención de que la Constitución
perdure, evitando el desfase.
En
opinión del Catedrático Pedro de Vega señala tres funciones básicas de la
reforma:
Ø En
primer lugar, es un instrumento para adecuar la realidad jurídica a la realidad
política.
Ø En
segundo lugar, es un mecanismo para articular la continuidad jurídica del
Estado.
Ø Finalmente,
es una institución básica de garantía y defensa del texto constitucional.
Como
hemos señalado la reforma de la Constitución sirve en primer lugar para
adaptarla al cambio histórico. En segundo lugar la reforma permite la
continuidad jurídica del Estado, la destrucción de la Constitución está vedada
al poder de reforma. Desde el momento en que la reforma constitucional
garantiza la continuidad jurídica del Estado, no puede afectar a la identidad
constitucional del mismo. Por último cumple la función, no menos importante, de
garantía de la Constitución frente al resto de los poderes constituidos.
De
ahí el procedimiento más agravado y complejo para su reforma con respecto al
establecido para la ley ordinaria, que convierte a la Constitución en Ley
Suprema.
La
condición de ley suprema de la Constitución tiene dos consecuencias
importantes, a saber:
Ø La
primera, que las únicas leyes válidas contrarias a la constitución y posteriores
a ella, serán las que habiendo seguido el procedimiento de revisión
constitucional, se aprueben con reformas de la misma.
Ø La
segunda, Impide que los parlamentos se conviertan en poderes constituyentes.
1.1.2. Origen y evolución
histórica.
Recordemos
que Sieyés en 1789 hacía una defensa clara y decidida por la reforma
constitucional para su adaptación y mejora durante su vigencia, al igual que
hicieron en el continente americano entre otros por Jefferson y Paine*, sobre la base de que la constitución podía
requerir cambios y mejoras, y que por tanto, no podía ser inmutable.
El
artículo V de la Constitución Americana de 1787 ya regulaba un procedimiento de reforma de la
misma.
En
la Constitución francesa de 1791, recogiendo los postulados en torno a la reforma
de Sieyés, distingue dos tipos de cambios constitucionales: el cambio “de”
Constitución y el cambio “en” la Constitución, así el art. 1 del Títulos VII de
la Constitución de 1791 reza: “La Nación
tiene el derecho imprescriptible de cambiar su Constitución; sin embargo,
considerando más conforme al interés nacional el que solamente se use el
derecho de reforma, en los términos señalados por la Constitución, respecto de
aquellos artículos que la experiencia haya mostrado sus inconvenientes,
establece que se procederá a ello por medio de una Asamblea de Revisión”.
Además
de reconocer los dos tipos de cambios constitucionales, el texto se decanta
claramente por la preferencia de un cambio “en” la Constitución, no por el
cambio “de” la Constitución; que no sería ya una reforma, entiendo, sino más
claramente, una sustitución por otra Constitución. Hay pues, una apuesta
decidida por la perdurabilidad de la Constitución a través de su reforma, otorgando
a ésta una función claramente de defensa de la misma.
Además
el procedimiento de reforma queda regulado en el seno de la propia
Constitución, cuando dice en el art. 1 mencionado “… en los términos señalados por la Constitución”
Asoma
ya, el tema de la reforma unido el tema de la rigidez, pues si la reforma se
concibe ya como un instrumento de defensa y perdurabilidad de la propia
Constitución, es evidente que el procedimiento de reforma ha de dotarse de
cierto grado de rigidez, sólo así se conseguirá esa defensa de la Constitución
y su vigencia en el tiempo, eso sí, permitiéndose su reforma para adaptarse a
los cambios sociales, eliminándose así el rechazo de la ciudadanía hacia una
norma, que antes de su reforma no se adaptaba a los nuevos tiempo y necesidades.
Para
conseguir que la norma suprema perdure, hay que elegir el modo, el
procedimiento para su reforma; o bien se admite que el poder legislativo pueda
llevar a cabo modificaciones de la Norma constitucional por el mismo
procedimiento que el establecido para la ley; o bien creando un procedimiento
específico y más agravado que el utilizado para la ley.
En
principio, en Europa se optó por el procedimiento flexible, hasta bien entrado
el S.XX, la opción de la reforma rígida se impuso en Estados Unidos, y en
Europa tras la Segunda Guerra Mundial en todo Estado constitucional.
La
rigidez constitucional fue invención americana, donde la afirmación del Poder
Constituyente del Pueblo, no lleva indefectiblemente a la Supremacía de la
Constitución dentro del ordenamiento jurídico y sobre los poderes Constituidos.
Esto a su vez, con la inclusión de la reforma en la constitución impide si
modificación por los poderes constituidos, cuando actúan de forma ordinaria. La
constitución pues, se considera Ley Suprema del país; como expresión de la
soberanía popular.
Se
concibe la reforma como un procedimiento para garantizar esa supremacía, para ello es necesario dotar a la Constitución de
rigidez y de mecanismos de control que sancionen los incumplimientos del procedimiento
de reforma.
Con
tal fin, el Juez Marshall*
atribuyó al Poder Judicial la facultad de no aplicar leyes contrarias a la
Constitución, argumentado que solo así se consigue garantizar ese carácter
supremo de la Constitución (de ley superior).
A
partir de aquí la adaptación de la constitución se llevaría a cabo
principalmente mediante por la interpretación constitucional, quedando la
reforma para aquellos casos en que no es posible eludirla.
En
Europa, este mecanismo de control de constitucionalidad no llega hasta 1920,
con la Constitución austriaca de Hans
Kelsen*, que crea el primer Tribunal Constitucional de la historia.
En
el viejo continente la problemática era diferente, pues durante el S. XIX el
pensamiento liberal, con su idea de soberanía compartida entre Rey y Cortes,
significaba la negación de la distinción entre poderes constituyentes y
constituidos. Esta idea hace inviable la supremacía de la Constitución y a su
vez, equipara Constitución y ley, lo
cual, nos lleva a la idea de flexibilidad de la Constitución, en contraposición
a la rigidez del constitucionalismo americano.
Fue
el reconocimiento del sufragio universal, el que impuso una nueva perspectiva
sobre la defensa de la Constitución. La democracia trajo a los parlamentos
fuerzas políticas antagónicas, cada una de las cuales, veía con recelo una
victoria electoral de la contraria que le permitiera cambiar la norma suprema.
Para evitar esta circunstancia, se dota a las constituciones de rigidez, al
igual que en Estados Unidos.
La
Asamblea alemana de Weimar* fue la
primera en crear una constitución con estas características. Finalmente,
también en Europa, con la rigidez constitucional, llegó el establecimiento del
control de constitucionalidad.
Hoy
en día prácticamente todas las constituciones son rígidas y establecen sus
propios y específicos procedimientos de reforma.
1.1.3. Mutación, reforma
y ruptura constitucional.
Dentro
de los cambios constitucionales podemos distinguir éstos atendiendo a dos
criterios:
1) El
primero, de carácter formal: Así distinguiríamos los cambios formales
realizados a través de un procedimiento regulado por la propia Constitución; en
virtud del cual el texto de la Constitución es objeto de modificación expresa y
textual – reformas constitucionales - de
los informales, aquellos que se realizan sin activar el procedimiento de
reforma y sin alterar la literalidad o forma del texto constitucional,
modificando únicamente su significado – las denominadas mutaciones
constitucionales.
2) El
segundo criterio, nos permite distinguir los cambios referidos a aspectos no
esenciales del texto constitucional, es decir, que no afectan a su identidad, a sus pilares básicos, de aquellos que por
afectar a su núcleo esencial, alteran la identidad del texto.
Este último
criterio permite distinguir la reforma, de la destrucción de la Constitución.
Cuando el cambio
afecta de tal modo a la constitución la hace irreconocible hasta no poderla
identificar, estaríamos en el mejor de los casos, ante un cambio de
Constitución, ante una nueva constitución que sustituye a la anterior.
En el peor de los
casos, nos encontraríamos ante la destrucción de la Constitución y su sustitución por un régimen autocrático.
La destrucción de
la Constitución se realiza al margen del procedimiento de reforma; por la
fuerza, o bien a través del procedimiento de reforma, pero rompiendo con sus
límites materiales.
Junto a reforma,
existen otros instrumentos que producen un resultado similar, estos cambios se
han venido a denominar mutaciones,
cualquier cambio del significado de una norma constitucional producido sin que
se haya modificado o alterado el texto de disposición constitucional alguna.
Las mutaciones
pueden llevarse a cabo a través de hechos o situaciones fácticas, mediante la
aprobación de determinadas leyes, tratados, o, sobre todo, a través de la
interpretación de normas llevada a cabo por los Tribunales.
Hsü
Dau-Lin* distingue cuatro tipos de mutaciones
constitucionales:
a) Los
que obedecen a una práctica política que no se opone frontalmente a la
Constitución, pero no encuentran tampoco cobertura alguna en ella.
b) Mutaciones
que responden a prácticas políticas desarrolladas en abierta y frontal
oposición a la normativa constitucional La fuerza de los hechos se impone a la
normatividad de la Constitución.
c) Mutaciones
producidas por la imposibilidad del ejercicio o por el desuso de determinadas
competencias y atribuciones establecidas en el texto constitucional.
d) Las
producidas a través de la interpretación de los términos empleados por la
Constitución, así determinadas disposiciones adquieren un significado diferente
del que se les atribuyó cuando fueron inicialmente aprobadas, la lleva a cabo
el Poder Judicial.
Por
otro lado, las modificaciones no formales de la constitución proceden de muy
distintas fuentes; como consecuencia de actos jurídicos de naturaleza normativa
(leyes, tratados) o jurisdiccional (Sentencias de Constes Constitucionales),
otras derivan de simples prácticas política, es decir, de situaciones fácticas.
La
aprobación de una ley a través del procedimiento legislativo ordinario provoca
la mutación constitucional, eludiendo los específicos trámites de reforma
constitucional, caso común en las normas constitucionales que recogen solo enunciados
de principios que requieren un desarrollo legislativo y, que se prestan a distintas
interpretaciones; o cuando es el propio texto constitucional el que remite
expresamente al legislador para el desarrollo de sus preceptos. Si esa
legislación de desarrollo no se aprueba estaríamos ante una mutación por
desuso.
En
el caso de las mutaciones producidas por la práctica política, el conflicto
entre la realidad política y la normatividad constitucional, ofrece dos únicas
soluciones:
·
O bien la Constitución asume formalmente
por la vía de la reforma los cambios operados a través de la mutación.
·
O la supremacía de la Constitución se
impone sobre la fuerza de los hechos.
La
reforma se distingue de la mutación por su carácter formal, esto es, por
establecer un procedimiento garantista que es preciso seguir para llevar a cabo
una modificación del texto.
1.2. el poder de reforma.
La
naturaleza del poder constituyente exige previamente determinar si dicho poder
de reforma está o tiene límites infranqueables o no (independientemente de la
existencia de cláusulas de intangibilidad). Dependiendo de ello, la naturaleza
de dicho poder de reforma nos conducirá consecuencias bien distintas.
Si
entendemos que es un poder sometido a límites, estaremos ante un poder
constituido y limitado, caso contrario, si el poder de reforma es absolutamente
ilimitado, la consecuencia sería su concepción
como poder constituyente y absoluto.
Así
lo afirma De Vega* “Cuando no se reconocen límites de ningún
tipo a la operación de reforma, lo que en realidad se está proclamando es la
identificación entre poder constituyente y poder de reforma. Porque el poder de
reforma es ilimitado, bien puede considerarse como auténtico y soberano poder
constituyente del Estado. Cuando, por el contrario, se entiende que la reforma
tiene unas fronteras que de ningún modo puede sobrepasar, lo que se está
consagrando es la diferencia tajante entre poder constituyente y poder de
revisión. Porque el poder de reforma es un poder limitado, de ningún modo puede
equipararse con el poder constituyente y soberano”.
El
poder constituyente es previo a la constitución, y esta como norma suprema,
ejerce la soberanía del derecho en sustitución del pueblo. Kelsen y Kriele afirmaban que en el Estado constitucional no
hay soberano, la Constitución es la soberana y todos los poderes son constituidos,
pues es ella, la que los configura y limita. El poder de reforma es pues un
poder constituido; por efectivamente ser un poder reglado y limitado por la
Soberana, la constitución.
Hay
quienes se oponen a esta concepción del poder de reforma, negando la existencia
de límites materiales al poder de reforma; equiparando poder constituyente con
poder de reforma e incluyendo el poder constituyente en la propia Constitución.
Debo negar esta posibilidad, por cuanto supondría la negación de la supremacía
de la Constitución, que quedaría a merced de la arbitrariedad incluso, de un
poder de reforma-constituyente sin límites materiales y por encima de la propia
Constitución. Es, entiendo, una idea que destruiría la propia esencia del
concepto de constitución. En este sentido y de acuerdo con J. Tajadura Tejada*: “El
poder constituyente no puede encerrarse de ningún modo dentro del ordenamiento
constitucional. Es incompatible con él. Por ello, el poder de reforma, como
poder regulado y ordenado en el texto constitucional, debe configurarse,
necesariamente, como poder constituido”.
El
poder de reforma como poder constituido tiene dos consecuencias:
1. Primera.
Que se actuación solo puede moverse dentro del espacio que la propia
Constitución le asigna.
2. Segunda.
Sus posibilidades materiales son también limitadas.
El
poder de reforma debe ser concebido pues, como un poder limitado formal y
materialmente, que puede reformar la Constitución, pero nunca destruirla.
1.3. el procedimiento.
Nuestra
Carta Magna actual regula la reforma de la constitución en el Título X (arts.
166-169). Regula dos procedimientos de reforma, ambos de carácter rígido, dado
que ambos difieren del procedimiento legislativo ordinario, presentando los dos
mayor complejidad que éste, con la intención de garantizar la supremacía de la
Constitución.
Toda
reforma de la Constitución ha de llevarse a cabo de forma inexcusable mediante
el procedimiento específico regulado en ella misma.
Dos
procedimientos de reforma:
1) El
procedimiento del art. 167 CE. Procedimiento ordinario.
2) El
procedimiento del art. 168 CE. Procedimiento extraordinario, para las reformas
de mayor trascendencia, y por ello, más complejo y dificultoso, denominado
procedimiento extraordinario o agravado.
Con
el procedimiento extraordinario o agravado se pretende dificultar el
procedimiento de reforma cuando se trata de
aspectos considerados esenciales, antes que excluir la posibilidad de
reforma de ninguna cuestión o precepto de la Constitución a través de cláusulas
de intangibilidad, so pretexto de que estas exclusiones no impedirían de forma
radical cambios políticos. Más adelante nos referiremos a ellos.
1.4. límites a la reforma.
Tipología
de los límites:
De
tres tipos: formales, temporales y materiales.
a) Formales:
Están constituidos por la obligatoriedad de observar los procedimientos
establecido por el texto constitucional.
b) Temporales:
Se identifican con los plazos o circunstancias temporales en las que es vedada
la actuación del poder de reforma. Estos pueden ser a su vez de dos tipos:
1. Límites
temporales relativos o circunstanciales –porque no establecen un plazo fijo o
determinado, no establece una fecha concreta, sino que va referido a la
concurrencia de determinadas circunstancias en las que no es posible el
despliegue de la actividad del poder de reforma.
2. Límites temporales absolutos. Establecen un
plazo fijo que necesariamente hay que esperar antes de llevar a cabo cualquier
actividad de reforma.
c) Materiales.
Constituyen el grupo de límites de mayor importancia, pues ellos marcan el
límite entre reforma y destrucción de la Constitución. Dos tipos:
1. Explícitos:
Son los expresamente recogidos en el texto constitucional, conocidos como
“Cláusulas de intangibilidad”, excluyen determinadas normas del poder de
reforma.
2. Implícitos:
No están recogidos en el texto constitucional, pero es preciso deducirlos del
propio concepto de Constitución, y de la consideración de la reforma como un
acto jurídico y no como un acto de soberanía.
Es necesario deducirlos porque no están recogidos por
el texto constitucional, pero que si los ignoramos, sin ellos la Constitución
dejaría de ser lo que es, norma suprema y soberana, convirtiendo a la reforma
en poder constituyente sin límites, socas ambas, que necesariamente deben
descartarse por razones anteriormente señaladas.
3. Absolutos
o universales: Son predicables de todos los textos constitucionales del
presente. Ejemplo: Los derechos fundamentales.
4. Relativos
o específicos: Los propios de una constitución determinada, referido a algún
elemento definitorio propio. Ambos pueden aparecer recogidos como Cláusulas de
intangibilidad o bien han de ser deducidos implícitamente como vimos.
Los
explícitos generan problemas de determinación y habrán de ser determinados por
los Tribunales Constitucionales.
Cláusulas
de intangibilidad.
Pueden
ser de contenido muy diverso, el propio texto constitucional los reconoce.
Este
núcleo irreformable de toda Constitución, viene completado por el contenido de
los tres principios esenciales del constitucionalismo moderno, es decir, principio de supremacía constitucional y
principios políticos (democrático y liberal).
El
fraude constitucional consiste en la utilización del procedimiento de reforma
para proceder a crear un nuevo régimen político, sin llevar a cabo una ruptura
con la legalidad establecida.
Este
riesgo se corre cuando no se aceptan límites materiales implícitos del poder de
reforma. Para evitar el fraude constitucional es preciso existencia de
controles a la reforma.
La
reforma de la Constitución es un hecho de notoria y crucial importancia, dado
que con ella se modifica la decisión del Poder Constituyente. La participación
en la reforma del Poder Constituyente no es primaria, pues se ve acotado desde
su inicio por el procedimiento que ya previó en su día el poder originario al
promulgar la Constitución, que ahora se pretende modificar; es por esta
cuestión por la que ahora se califica al reformista como Poder Constituyente
Constituido.
1.5. controles.
Los
controles sobre las reforma velan por la regularidad del procedimiento. La
reforma debe ser susceptible de un control por parte del Tribunal
Constitucional, que en su caso, si la norma es impugnada, se pueda controlar su
validez.
Varias
posibilidades en el control del Tribunal Constitucional:
1) Si
se trata del artículo 167 de la Constitución, el procedimiento examinado, el TC
ha de comprobar:
a. Si
se respetan las reglas del procedimiento regulado en este artículo (167 CE).
b. Si
se trata de materias excluidas para dicho procedimiento ordinario.
2) En
caso contrario, procedimiento extraordinario o agravado del artículo 168 CE, la
actuación del Tribunal Constitucional estaría más limitada, puesto que éste no
tiene límites materiales, se limitaría a comprobar si se han respetado las
normas procedimentales.
Si
el Tribunal considera que la reforma se llevó a cabo al margen de lo dispuesto
en el Título X de CE, podría ser anulada.
Esta
atribución de control de la reforma por el Tribunal constitucional es implícita,
deriva del propio carácter de la Constitución y de la posición y naturaleza del
propio Tribunal Constitucional como intérprete supremo de la constitución, pues
ni la Constitución ni la LOTC han previsto esta competencia.
En
cuanto a la vía para controlar la constitucionalidad de las reformas, sería lo
más pertinente, mientras no se aclare definitivamente mediante reforma de la
LOTC con tal intención aclaratoria, a través del recurso de inconstitucionalidad,
hacerlo mediante cuestión de inconstitucionalidad, supondría la posibilidad
indefinida de impugnación.
2. LA REFORMA DE LA
CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.
La
Constitución dedica a su a su reforma el Título X, que comprende los artículos
166 a 169, ambos inclusive. Estos artículos regulan dos procedimientos de
reforma distintos. Si bien los dos son de carácter rígido, al ser más complejos
y gravoso que el ordinario previsto para las leyes; uno, el regulado en el
artículo 167 CE –dedicado a la reforma parcial- es calificado como el ordinario
y el del artículo 168 CE se puede calificar como extraordinario, reservado por
nuestra Carta Magna para una reforma total, de mayor relevancia y, es en
consecuencia, más complejo y agravado que el ordinario (art. 167 CE).
2.1. La regulación de la reforma
Le
existencia de dos procedimientos con distinta complejidad, muestra la opción de
nuestra Constitución por agravar el procedimiento de reforma cuando se trata de
determinados aspectos esenciales, en lugar de establecer, como se ha hecho en
otras constituciones, cláusulas de intangibilidad. Seguramente debido a la
creencia de que las mencionadas cláusulas de intangibilidad no son eficaces
para impedir cambios políticos cuando la decisión del pueblo soberano es
decidida.
La
opción de introducir cláusulas de intangibilidad, es posible que sea una forma
que dificulte más esa reforma de elementos constitucionales considerados
esenciales, y sin los cuales, la Constitución no sería la que es, y que
provocarían no una reforma, sino decididamente una sustitución de la Constitución
por otra distinta y nueva, pero en ningún caso lo evitaría de forma definitiva.
El
procedimiento agravado del 168 CE no excluye como decimos, materia alguna del
poder de reforma, parte de la doctrina ve en él una cláusula abierta también a
los elementos esenciales y que definen a la Constitución vigente.
Probablemente,
como señala Eduardo Espín y otros*,
esta opción al menos puede ser útil para evitar actuaciones de hecho.
Al
no prever límites materiales absolutos a la reforma en su articulado, deben
integrarse esos elementos esenciales por vía de límites implícitos a la
reforma. Por otra parte, tenemos el art. 166 CE donde se regula la iniciativa
para el procedimiento de reforma (común a ambos procedimientos).
Alude
Tajadura Tejada a los artículos 2 y 10 del texto constitucional como lo más
parecido a una cláusula de intangibilidad.
El
art. 2CE, consagra la unidad de España, y el 10 CE la dignidad de la persona
junto con los derechos inviolables que e son inherentes como fundamento del
orden constitucional.
Por
último, Tajadura Tejada, trae al tema el art. 95 CE, que establece la necesidad
de proceder a una reforma de la Constitución en el supuesto de que se quiera
ratificar un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias al
texto de la misma.
2.1.1. Iniciativa
La
iniciativa de la reforma constitucional, tanto en el procedimiento agravado
como en el ordinario, está sometida por la Constitución a requisitos y
condiciones comunes, referidos al momento en que puede iniciarse y los sujetos
legitimados para ello. El art. 166 CE,
refiriéndose al tiempo de la misma, prohíbe que pueda iniciarse en
tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el art.
116 (art.169), estos estados son el de alarma, excepción y sitio.
El
art. 166 hace una remisión a los apartados 1 y 2 del art. 87 CE, artículo que
regula la iniciativa del procedimiento legislativo ordinario.
No
se debe perder de vista que la remisión es solo a los apartados 1 y 2, que
prevén la iniciativa del Gobierno, el congreso, el Senado y las Asambleas
Legislativas autonómicas.
Se
excluyen pues, la iniciativa popular, prevista en el apartado 3 del art. 87.
Muchos autores han criticado esta exclusión, pero como afirma Tajadura Tejada, “es
coherente con el marco de la democracia
representativa”. Recordemos además, que tampoco procede la iniciativa
popular respecto de materias reservadas a la ley orgánica, tributaria o de
carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.
Sujetos
legitimados:
1. El
Gobierno. La iniciativa gubernativa, coincido con Tajadura Tejada, en que no es
la más recomendable para la reforma de
la Constitución por la relevancia del tema y por las amplias mayorías que la
Constitución exige para su aprobación. Añade con tino, el profesor Tajadura
Tejada, que incluso un gobierno con amplia mayoría, no es lo más aconsejable,
pues efectivamente se contemplaría como una reforma partidista, del Gobierno.
Lo ideal es que la iniciativa provenga del Parlamento. Cuando la iniciativa
parta del Gobierno, presentará un proyecto de reforma constitucional ante el Congreso
de los Diputados. Este proyecto, puede tener distinto origen, así, puede partir
de la del Gobierno o tras una solicitud que le formule la Asamblea Legislativa
de una Comunidad Autónoma, aunque técnicamente, también es el Gobierno quien
ejerce la iniciativa, dado que es libre para presentar o no el proyecto que le
ha sido formulado por la Comunidad Autónoma.
2. El
Congreso. Cuando la iniciativa parte del Congreso, su regulación está en el
Reglamentos del Congreso de los Diputados, arts. 146 y 147. El 146.1 indica que
debe ir suscrita por dos grupos parlamentarios o una quinta parte de los
diputados totales.
El RCD, permite que la iniciativa la lleve a cabo un
número inferior a 70 Diputados, que constituiría una quinta parte del total de
los mismos de iure. Para ello bastaría con que pertenezcan como mínimo a dos grupos parlamentarios
distintos; pero también se permite lo contrario, es decir, que la iniciativa se
presente por Diputados de un solo grupo parlamentario, si suman una quinta
parte del total de ellos. Al exigir una quinta parte de los diputados, se
pretende evitar iniciativas de grupos muy minoritarios, que dadas las mayorías
necesarias, carecería de toda posibilidad de prosperar.
Las
críticas a esta regulación son varias; por una lado, Tajadura Tejada señala que
si todos los Diputados que suscriban la proposición de reforma son del mismo partido,
estaríamos ante el mismo peligro que anteriormente señalábamos en el caso de
iniciativa por parte del Gobierno, una reforma de partido. Es por ello que lo deseable sería que fuese
respaldada por al menos dos grupos parlamentario.
Otra
cuestión criticable es que sea presentada por dos Diputados tan solo, si
pertenecen a dos grupos minoritarios; que no cuenten ni con el apoyo del
diezmado resto de sus respectivos grupos. No es usual, pero hay que recordar
que no rige el mandato imperativo; cosa distinta es lo que ocurra en la
práctica política, pero no es menos cierto, que ya se conocen muchos caso de
transfuguismo político, aunque no haya ocurrido durante un procedimiento de
reforma constitucional.
Entendería
más lógico que la exigencia cumpliría mejor las expectativas, si simplemente se
unieran ambos requisitos, es decir, un mínimo de Diputados tal que reúnan la
quinta parte de los mismos y que como mínimo pertenezcan a dos diferentes
grupos parlamentarios.
En
el caso del Congreso, también puede el primer impulso, surgir en su seno, como
de una Asamblea Legislativa de una Comunidad Autónoma. En este último caso, el
art. 87.2 CE señala que se remitiría a la Mesa del Congreso una proposición de
ley delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros encargados de su
defensa.
El
art. 127 RCD reza: “Las proposiciones de
ley de las Comunidades Autónomas y la iniciativa popular serán examinadas por
la Mesa del Congreso a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos
legalmente establecidos”.
También
aquí la defensa de la proposición correrá a cargo de los delegados, en un
máximo de tres, designados por la referida Asamblea, del mismo modo que en el
caso del Gobierno, ahora es el Pleno de la Cámara quien decide libremente si
las toma o no en consideración.
3. Iniciativa
del Senado. En este caso el impulso sólo puede partir de su propio seno,
mediante una proposición suscrita al menos por cincuenta Senadores que no
pertenezcan a un mismo grupo parlamentario. Esto es precisamente lo que me
parece debió establecerse también para el caso del Congreso, un número de
Diputados que llegue a una quinta parte
del total de los mismos y mínimo dos grupos parlamentarios.
4. Iniciativa
por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Se les reconoce
únicamente la posibilidad de solicitar el Gobierno la adopción de un proyecto
de reforma constitucional, delegando ante dicha Cámara comisión de hasta tres
miembros de la Asamblea, encargada de su defensa. Es una mera propuesta, que no
obliga ni al Gobierno a enviar un proyecto de reforma a las Cortes, ni al
Congreso de los Diputados a tomar en consideración la proposición de reforma
presentada por la Asamblea regional. Es por lo que anteriormente señalé que
realmente no es una iniciativa de reforma, más bien, una propuesta de
iniciativa o iniciativa limitada como señala Eduardo Espín.
Finalmente
recordar, que al hacer remisión el 67 CE exclusivamente a los apartados 1 y 2
del art. 87 CE, se estaba excluyendo la posibilidad de iniciativa popular de la
reforma de la Constitución. No obstante, el Diputado en su día, Manuel Fraga,
se opuso a esta exclusión argumentando lo siguiente:
a) La
exclusión rompía el necesario y deseable equilibrio entre democracia
representativa y democracia directa.
b) La
exclusión sería frustrante para la sociedad.
c) Por
último sostuvo que no son comparables las materias exceptuadas de iniciativa
popular en el procedimiento legislativo y en el de reforma constitucional,
porque las primeras se prestan evidentemente a compañas demagógicas inaceptables,
mientras que esto no ocurre en absoluto con la reforma constitucional.
Efectivamente
como señalé anteriormente, esta exclusión es, en palabras del profesor Tajadura
Tejada, coherente en el marco de la democracia representativa y que esta
iniciativa ya está vedada por el art. 87.3 a materias propias de Ley Orgánica,
tributarias o de carácter internacional, y en lo relativo a la prerrogativa de
gracia.
Resulta
más que lógico, que siendo más importante la reforma constitucional que estas
materias, también se excepcionen para la reforma constitucional.
Me
parecen los argumentos del Sr. Fraga muy subjetivos y poco jurídicos, dicho sea
con los debidos respetos. La exclusión de la iniciativa popular no es ningún
déficit democrático. Hay una “iniciativa” de reforma constitucional aprobada
por el Parlamento asturiano, en este punto. La inclusión de la iniciativa
popular no tiene demasiado sentido, entiendo que el constituyente pretendía
hacer rígida la Constitución; para ello estableció dos procedimientos, el del art.
168 más agravado que el del 167. Hay que tener en cuenta además, que nuestra
Carta Magna no contiene cláusulas de intangibilidad, la iniciativa popular no
solo mermaría en sentido de la democracia representativa, sino que además
atentaría contra la rigidez de la Constitución; además el congreso tiene que
hacerla suya, al igual que las propuestas de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas.
Reunir
500.000 firmas, con una grupo organizado detrás, con la tecnología y las redes
sociales de que disponemos, es muy fácil de conseguir, con lo que puede mermar
la rigidez de la Constitución, y podría colmar de trabajo a las Cámaras.
Tengamos en cuenta que hay varios grupos, obsesionados incluso, con la reforma
de la Constitución, cuando no, en algún caso con su destrucción.
2.1.2. Procedimientos.
El
Título X de la CE regula la reforma de la misma, engloba los artículos 166 a
169 ambos inclusive. Dos procedimientos de reforma de la CE; uno considerado
ordinario (art.167) y otro extraordinario o agravado (168).
2.1.3. Procedimiento
ordinario (167)
Procedimiento
general o común, siempre que no afecte a los preceptos reservados al 168.
Este
procedimiento tiene a su vez variantes:
1). Modelo básico, 167.1. El proyecto
de reforma procedente del Gobierno, o proposición de cualquiera de las Cámaras
ha de ser aprobado por mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras (del
total de miembros de derecho).
El 167.1 para el caso de
que las Cámaras discrepen en cuanto al texto aprobado por cada una de ellas, se
prevé las constitución de una Comisión Mixta de composición paritaria de
Diputados y Senadores con objeto de llegar a un texto consensuado, que se
sometería a ambas Cámaras, al objeto de que sea aprobado por la citada mayoría
de tres quintos.
Se entenderá que el
intento de reforma ha fracasado, si sometido a votación de las Cámaras; haya
sido o no necesario la actuación de una Comisión Mixta, es rechazado por alguna
de ellas.
2). Una segunda modalidad
para el caso de que el texto sometido a las Cámaras, una vez más, con o sin
participación de una Comisión Mixta, sea “aprobado” por ambas, sin llegar a la
mayoría de tres quintos en el Senado, pero habiendo alcanzado al menos mayoría
absoluta. En este caso puede aprobarse la reforma si alcanza una mayoría de dos
tercios en el Congreso, con los cual se
esta destacando a esta Cámara con respecto al Senado.
Si tampoco se obtiene
estas mayorías, se considerará igualmente fracasada.
3). Modalidad 167.3.
Donde se contempla la intervención del electorado si lo solicita una décima
parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras; la reforma ya aprobada por
las Cortes Generales mediante el procedimiento indicado ha de ser sometida a
referéndum para su ratificación. Dicha solicitud dentro de los quince días siguientes
a la aprobación definitiva por las Cortes Generales.
El referéndum se
convocará, en su caso, dentro de los treinta días siguientes a la comunicación
por las Cortes Generales al Presidente del Gobierno de la aprobación
parlamentaria del texto, así mismo con la remisión de la solicitud del
referéndum.
Tanto en el caso de que
no se solicite referéndum en el plazo señalado, como para el caso de que
solicitado y realizado resulte votado favorablemente, la reforma será
promulgada por el Rey.
La posibilidad de
referéndum es aplaudida por la doctrina por las ventajas que ven en la misma;
así abre la posibilidad de apelar al electorado por parte de las minorías parlamentarias,
al requerir tan solo una décima parte de cualquiera de las Cámaras, como por
parte de los propios impulsores de la reforma.
Además exime de la
necesidad de referéndum a las reformas que gocen de amplio consenso, dado que
no es obligatorio, como en el caso del 168 para el procedimiento extraordinario
o agravado.
La obligatoriedad o no del referéndum
fue objeto de controversias. En el primer proyecto era obligatorio y,
finalmente quedó como facultativo. Dicho cambio se produjo en la Comisión
Constitucional del Congreso, tras la aceptación de una enmienda en tal sentido
del Grupo socialista. En contra nuevamente el Sr. Fraga con el mismo argumento
que en su momento para la aceptación de la iniciativa popular en la reforma,
trayendo nuevamente a colación el argumento de la democracia directa.
Entiendo
con Tajadura Tejada, que el procedimiento ofrece una garantía fundamental con
la exigencia de unas mayorías tan amplias de tres quintos para que prospere, o
en otro caso de dos tercios en el Congreso y mayoría absoluta en el Senado. Pero
además, con que tan solo una décima
parte de cualquiera de las Cámaras lo solicite, el referéndum se habrá de
celebrar, la cual cosa, evita de forma clara cualquier tipo de abuso de las
mayorías partidistas para evitar su celebración. Por último en el derecho
comparado el referéndum facultativo está previsto.
El
referéndum es facultativo, pero vinculante. Curiosamente la LO reguladora de
las distintas modalidades de referéndum, no establece requisitos de
participación mínima y, basta con un voto favorable más que los negativos.
2.1.4. Procedimiento
extraordinario o agravado.
El
extraordinariamente rígido y complejo, en concordancia con la importancia de
los supuestos para los que está indicado. Se regula en el art. 168 CE, previsto
para la revisión total de la Constitución o parcial que afecte al Título
Preliminar (arts. 1 al 9), al Capítulo II, Sección 1ª del Título I (De los
derechos fundamentales y libertades públicas) o al Título II (De la Corona).
El
art. 168.1 dispone que, en primer lugar, cada Cámara deberá aprobar “el
principio” de la reforma por mayoría de dos tercios. Este “principio” equivale
a la iniciativa (articulada, como toda iniciativa) de la reforma, como
corroboran tanto el art. 147 RCD. Y el 158 RS.
Si
el texto pasa este trámite, se ha de proceder a la disolución inmediata de las
Cortes.
Las
Cámaras elegidas a continuación deberán ratificar la decisión y proceder al
estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de
dos tercios de ambas Cámaras (art. 168.2). Sobre la ratificación, no se exige
ninguna mayoría cualificada en la Constitución, siendo por tanto suficiente una mayoría simple
a favor. El RS. art. 159 exige mayoría absoluta, el RCD, en cambio guarda
silencio, de ahí esta conclusión, además, las Cámaras han de tener margen para
enmendar el texto recibido y, aún añadir, que esta ratificación no pone fin al
procedimiento, sino que lo abre, en las nuevas Cámaras.
Con
todo, no deja de resultar extraño que ambos reglamentos difieran en torno a las
mayorías necesarias.
Una
vez ratificado el texto de la iniciativa por cada una de las Cámaras, el
Congreso lo tramitará por el procedimiento legislativo común, donde se exigirá
para su aprobación la votación en el Pleno por una mayoría favorable de dos tercios
de los miembros de la Cámara.
Obtenida
la aprobación en el Congreso, el texto pasará al Senado donde también en el
Pleno deberá ser aprobado por la misma mayoría.
El
168CE no ha previsto fórmula para
resolver diferencias entre ambas Cámaras. Resultaría conveniente una solución
analógica a la del art. 167 con la participación de una Comisión Mixta.
Aprobada
la reforma por ambas Cámaras se convocará referéndum en treinta días a partir
de la comunicación de dicha aprobación por las Cortes Generales al Presidente
del Gobierno y deben celebrarse en los sesenta días siguientes (art. 7 LOR), si
el resultado del referéndum es favorable, la reforma queda definitivamente
aprobada y el Rey habrá de promulgarla y ordenara su publicación en el BOE.
Las
críticas más comunes a este procedimiento extraordinario o agravado son varias:
Tajadura
señala “el art. 168 establece un
procedimiento en el que el equilibrio entre las dos funciones de la reforma:
instrumento de defensa y garantía de estabilidad, por un lado, y mecanismo de
adaptación al cambio, por otro, se rompe a favor del primero”.
De
hecho autores como De Vega o Pérez Royo*
señalan que más que un procedimiento de reforma, es un instrumento para
impedirla, para hacerla inviable. En consecuencia, conciben el art. 168 como una “cláusula
encubierta de intangibilidad”
Otra
crítica se hace al empleo del “término revisión total”, que hace el l68. Es un
término efectivamente contradictorio, porque una reforma total es jurídicamente
imposible, sería más bien una sustitución de una Constitución por otra.
Llegados
a este punto, nos obliga a interpretar la expresión “revisión total”, en forma
que la haga compatible con la lógica del Estado constitucional. Esta
problemática es consecuencia de la decisión de no querer incluir cláusulas de
intangibilidad y, a cambio de esta renuncia, a modo de compensación, se
establece un complicadísimo procedimiento para hacer inviable la reforma de
aquellas partes especialmente protegidas que en 168 asimila a la reforma total.
Creo
que efectivamente, el uso de la expresión “reforma total” es cuando menos desacertado,
hubiera sido más consecuente haber incluido una cláusula de intangibilidad,
pero eso sí, escogiendo mejor los preceptos intocables.
Efectivamente
como ya atisba Tajadura Tejada; las materias especialmente protegidas que
incluye el 168 es extravagante, yo añadiría que un disparate total:
a) Entre
esas materias está el Título Preliminar (arts. 1 a 9) bloque que es cualquier
cosa menos homogéneo, pues contiene a la vez parte de las normas más
importantes del texto constitucional y por otro disposiciones como el art. 5
que establece la capitalidad del Reino en la villa de Madrid, que por
pertenecer al mismo bloque tiene la misma protección reforzada. Por otro lado
queda fuera el art. 10, que proclama la dignidad de la persona como fundamento
del orden político, al no quedar dentro del bloque correspondiente al Título
Preliminar por tanto reformable a través del 167.
Coincido
con Tajadura Tejada en que este art. 10 CE no puede, yo diría que cuando menos
no debe, ser reformado y ello efectivamente atendiendo a su literalidad
“fundamento del orden”, lo cual lo convierte en auténtico límite material al
poder de reforma, y explícito. En este último caso disiento con Tajadura Tejada,
por cuanto estoy más en la línea de considerarlo implícito. Entiendo que el 168
hace una regulación de las materias que considera realmente importantes, una
lista exhaustiva, y no ha decidido mencionar al art. 19 CE, máxime teniendo en
cuenta que límites explícitos en la constitución sin cláusula de intangibilidad,
es difícil.. Pensemos que por mucho que coincidamos en ver el procedimiento
extraordinario del 168 como cláusula de intangibilidad encubierta, no deja de ser
un procedimiento de reforma, muy difícil, ciertamente, pero de reforma en el
que no deja precepto constitucional fuera de esta posibilidad de ser reformado.
En la misma línea se debe entender la malograda expresión “revisión total” del
art. 168, que obliga a hacer un esfuerzo interpretativo para hacerlo compatible
con la lógica del Estado constitucional.
b). Otra de las materias reservadas al 168,
es el capítulo segundo, sección segunda del Título I “Derechos y libertades
personales”. Nada que objetar, pues el carácter general y básico de este bloque
no puede ser puesto en duda. Sí, en cambio el hecho de que queden fuera
artículos fundamentales como el 10 o el 14.
Las normas que garantizan derechos
fundamentales se constituyen en límites materiales implícitos al poder de
reforma.
c). En tercer lugar, el procedimiento de
reforma del artículo 168 debe usarse siempre que la misma afecte al Título II,
“De la Corona”. La crítica a este bloque se hace porque, realmente solo el art.
56, al definir la posición del Jefe de Estado, constituye un elemento esencial,
no se puede predicar esta condición para el resto de artículos del Título II.
Es por lo que compartimos la opinión del profesor J. Tajadura, de considerar
que el Título II no debería estar en la mención del art. 168, salvando el
citado artículo 56.
Finalmente
hay que señalar que el art. 168 debería haberse incluido asimismo en su
contenido, para dejar claro, que cualquier reforma del art. 168 se tendría que
hacer conforme al procedimiento que él mismo articula, de otro modo, supondría
efectivamente aceptar la “reforma de segundo grado”, que consiste en, a través del art 167, modificar el art. 168
y, una vez hecho esto, proceder a cualquier reforma de las materias contenidas
hoy en el art. 168, a través del procedimiento ordinario del art. 167.
Es
una teoría descabellada, inaceptable, que supondría un fraude de ley.
2.1.5. Cláusula del art.
169 de la Constitución.
El
art. 169 de la Constitución establece escuetamente: ”No podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o
vigencia de algunos de los estados previstos en el art. 116 de la Constitución
Española”, referido dicho precepto a los estados de alarma, excepción y
sitio. No establece un límite temporal a la reforma, solo a la iniciativa.
Resulta, pues, un límite temporal relativo o circunstancial, porque señala unos
periodos temporales en los que, por razón de las circunstancias que se dan en
los mismos, no se permite la reforma.
Dicha
limitación se justifica por cuanto una reforma de la Constitución es un hecho
de tal trascendencia, que ha de hacerse en un entorno de estabilidad que no se
dan en los estados relacionados. Además, el art. 116.5 impide la disolución del
Congreso durante la vigencia de estos estados. Añadir lo que señalábamos
anteriormente en el art. 4 de la LO 2/1980, de 18 de enero, sobre la regulación
de las distintas modalidades de referéndum; prohíbe igualmente que pueda
celebrarse éstos, estando declarados los estados de alarma, excepción o sitio.
Recordemos que el art. 167 prevé un referéndum facultativo y el art. 168 un
referéndum obligatorio, que además requiere la disolución de las Cortes llegado
el caso.
2.2.
las reformas realizadas en la constitución.
Las
causas de que no se hayan afrontado más modificaciones en el texto
constitucional no son otras que
políticas. Los partidos políticos, que interponen su propio interés partidista
al interés general, es el único motivo que ha impedido otras reformas del texto
constitucional.
Señala
el profesor J. Tajadura* “…es preciso reconocer que existe algún caso
en que, habiendo consenso político, la reforma no ha sido posible debido al
diseño jurídico del procedimiento. Tal cosa ha ocurrido cuando se trata de
materias que, por imperativo constitucional, deben ser reformadas siguiendo el
procedimiento extraordinario, el del art. 168”.
Se
refiere a la discriminación de la mujer en la regulación de la sucesión a la
Jefatura del Estado. Creo que conociendo a la clase política, auténticos profesionales
en manifestar lo políticamente correcto para no provocar una estampida de votos
en los comicios, no actúan de manera coherente con dichas manifestaciones
públicas.
2.2.1. La reforma de 1992
La primera reforma constitucional consistió en añadir, en el
artículo 13.2, la expresión "y pasivo" referida al ejercicio del
derecho de sufragio de los extranjeros en elecciones municipales.
El 7 de febrero de 1992 se firmó en Maastrich
el* Tratado de la Unión Europea por el que, entre otros, se modificaba el
Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea.
El
tratado de la Unión sentó las bases de la unión monetaria e introdujo la
ciudadanía europea que fue propuesta del gobierno de Felipe González. El
Tratado, en palabras del Gobierno, lejos de detenerse en la creación de un
marco orgánico y procedimental que posibilite el establecimiento de unas
relaciones exteriores comunes y una seguridad y defensa europeas, reforzando,
además, el proceso de integración económica y social, lleva el proceso de
integración política a la base misma de una auténtica Comunidad Europea,
instituyendo una “ciudadanía de la Unión”.
. El artículo 8.B.1 del Tratado, prescribía: “Todo ciudadano que resida en un Estado miembro del que no sea nacional
tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del
Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales
de dicho Estado…”
La Postura sostenida por
el Gobierno español,* se resumía en que no era necesaria
ninguna reforma constitucional, basándose en dos argumentos, de un lado a
través de una interpretación amplia del art. 93 CE sostenía que dicho precepto,
permite atribuir a las Comunidades Europeas competencias sobre la regulación de
la participación de los ciudadanos comunitarios en las elecciones municipales
y, ello, por medio de Ley Orgánica de ratificación sin que suponga
contradicción del art. 13.2 CE; de otro lado, sostenía –el Gobierno- que el
art. 11.1 CE faculta al legislador para atribuir la nacionalidad a efectos de
derecho de sufragio a cualquier otro país comunitario y, siendo esto así, una
simple reforma legal bastaba, sin suponer contracción alguna al 13.2 CE.
El
tenor del art. 13.2 CE era manifiestamente contrario a esta posibilidad, lo
cual impedía la ratificación de España del Tratado sin acudir al art. 95 CE:
1.
La
celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias
a la Constitución exigirá la previa revisión
constitucional.
2. El Gobierno o cualquiera de las
Cámaras puede requerir al TC para que aclare si existe o no esa contradicción”.
Este
artículo obligaba a la reforma de la Constitución; pues si bien podía ratificarse
el Tratado sin que ni Gobierno, ni las Cámaras requiriese declaración del TC al
respecto: la consecuencia podría ser gravísima, pues tras su publicación en el
BOE y durante los tres meses siguientes, permanecía sujeto a la posibilidad de
ser recurrido de inconstitucionalidad.
Si
tras esto, el TC declarase nulo algunos de los preceptos del Tratado
impugnados, éstos dejarían de ser aplicados por España, lo cual, acarrearía una
importante responsabilidad internacional por incumplimiento, exigida por
nuestros socios comunitarios.
Se
decidió pues, no correr este riesgo y en consecuencia, se acudió al control
previo del art. 95 CE. El Gobierno tenía “libertad amenazada”.
El trece de mayo de 1992 el abogado del Estado, en virtud del Acuerdo adoptado
por el Gobierno de la Nación en la reunión del Consejo de Ministros, celebrada
el 24 de abril de 1992, al amparo de lo dispuesto en el art. 95.2 CE y el 78.1
LOTC, iniciando el procedimiento de
consulta del 95.2 CE, requiere al TC para que se pronuncie sobre la existencia
o inexistencia de contradicción entre el art. 13.2 CE y el art. 8.B.1, del
Tratado Constitutivo de la CEE, en la redacción dada por el art. G.B, 10 del
TUE hecho en Maastricht.
El
Gobierno recabó dictamen del consejo de Estado que el 20 de julio de
1991concluyó:
a) Que, en la medida en
que reconociera a los ciudadanos de la Unión residentes en España el derecho de
sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo, el Tratado
tendría el carácter político a que se
refiere el art. 94.1 a) de la CE; b) que el mismo carácter tendría la
estipulación del Tratado que reconociera a aquellos ciudadanos residentes el
derecho de sufragio activo en las elecciones europeas, y c) que, si el Tratado
reconociera a los ciudadanos de la Unión residentes en España el derecho de
sufragio pasivo en las elecciones municipales, su celebración podría
autorizarse mediante Ley Orgánica al amparo del art. 93CE. Opinión reiterada en
un segundo dictamen del Consejo, de fecha 9 de abril de 1992.
Antes
de prestar definitivamente el consentimiento el Estado, el Gobierno formula
este requerimiento acerca de la constitucionalidad del TUE.
Las
dudas que presenta el Gobierno son:
1ª)
Se refiere a la posibilidad de salvar la eventual contradicción entre el TUE y
la CE por la vía del art. 93 CE, entendiendo el Gobierno, que aquel es un
Tratado en el que se atribuye a una institución internacional el ejercicio de
competencias derivadas de la CE.
2ª)
Existencia o no de contradicción entre
el precepto del Tratado y el 13.3 CE, el Gobierno defiende la
constitucionalidad del precepto del Tratado, a partir del juego de los art.
13.2 y 11 CE.
3ª)
Se pregunta el Gobierno, cuál sería el procedimiento de reforma constitucional
a seguir, en su caso, defendiendo que debía ser el marcado por el 167 CE, el
procedimiento ordinario.
El
TC entendió que era necesario el estudio de tres normas que pudieran incidir en
la extensión del derecho de sufragio pasivo a los no nacionales en las
elecciones municipales: El art. 13.2 que lo limita a los españoles, el art. 23
que lo reconoce a los “ciudadanos” y el
art. 1.2, en cuya virtud “la soberanía nacional reside en el pueblo español”.
El
art. 13.2 CE afirma que únicamente los españoles ostentan la titularidad de los
derechos reconocidos en el art. 23, “salvo que, atendiendo a criterios de
reciprocidad, pueda establecerse por tratado o Ley para el derecho de sufragio
activo en las elecciones municipales”*. Recalca el Alto Tribunal que se refiere solo al sufragio activo,
por tanto no cabe para el sufragio pasivo, lo cual supone la contradicción con
el 13.2, y no puede ser objeto de ratificación sin la previa revisión de la CE.
En
cuanto al art. 23.2 CE, “confiere a los
“ciudadanos” el derecho de acceder a los cargos públicos, en condiciones de
igualdad, con los requisitos que señalen las leyes”. El TC señala que con
su remisión a la Ley, “la CE no consagra un derecho a ocupar cargos
y funciones públicas, sino simplemente la prohibición de que el legislador
pueda regular el acceso a tales cargos y funciones en términos discriminatorios
y, en relación con el sufragio pasivo el 23.2 no contiene por tanto, ninguna
norma que excluya a los extranjeros del acceso a cargos y funciones públicas.”
Dicho todo lo cual, el TC concluye que
no se contradice el art. 23.2.
Tampoco
entiende que se contraríe el art. 1.2 CE, pues para ello la atribución a
quienes no son nacionales del derecho de sufragio en elecciones a órganos
representativos, tales órganos tendrían que ostentar potestades atribuidas
directamente por la CE y los EEAA y ligadas a la titularidad por el pueblo
español de la soberanía.
Sobre
la primera duda que plantea el Gobierno al TC, éste señala que el art. 93 CE
tampoco se prestaría a ser empleado como instrumento para contrariar o
rectificar mandatos o prohibiciones contenidas en la Norma fundamental, pues en
su virtud (del art. 93) la Cortes Generales pueden ceder o atribuir
competencias derivadas de la CE, pero no disponer de la CE misma.
Así
pues en resumen, existe contradicción entre el 8.B.1 y el art. 13.2 CE, y al no
haber otra norma constitucional contrariada por el mismo, el procedimiento de
reforma debe ser el ordinario del 167 CE.
El
problema es que: “para el resto de
estipulaciones del Tratado quedaba abierta la vía a la impugnación por
cualquier vía, incluso, si quiera sea de modo indirecto, la del recurso de
amparo.” (Rubio Llorente).*
En
mi modesta opinión, la decisión del TC, me parece correcta, pues solo se
sometió a su control el art. 8.B.1 del Tratado de la Unión. Esto fue sin duda
una argucia partidista del Gobierno del PSOE con la anuencia de las Cámaras,
que tampoco impugnaron, ni solicitaron
después la celebración de referéndum.
Si el tema objeto de estudio es el art. 8.B.1
del Tratado de la Unión, me parece todo correcto, hago míos los
pronunciamientos del TC. Pero se debió someter a consulta previa del TC muchos otros de sus preceptos. En este último
caso no hubiera podido proceder a una reforma vía art. 167 CE, sino al
procedimiento extraordinario del 168 CE y por colisionar gravísimamente con la
soberanía nacional, hubiésemos estado incluso ante la posibilidad de una
ruptura constitucional.
Causa
sonrojo contemplar cómo se parte en infinitos trozos conceptos unitarios e
indivisibles como soberanía o libertad, atribuciones éstas, que o se tienen o se carece de ellas. Desde luego
no soy partidario de la extensión del sufragio a extranjeros no comunitarios,
pues el TC cuando afirmó que no afectaba a la soberanía nacional; efectivamente
como recuerda el profesor Tajadura Tejada, lo hizo en el contexto de la nueva
categoría “ciudadanía europea”.
El
consenso político y la simplicidad técnica de la propia reforma, hizo que se
llevara a cabo en el mes de julio de 1992, el Rey la sancionó y promulgó el 27
de agosto, al día siguiente se publicó en el BOE.
2.2.2. La reforma de
2011.
Con
la anterior reforma, los Estados que adoptaron el euro, renunciando a su propia
moneda, hicieron al momento la cesión de soberanía de mayor relevancia nunca
vista. Renunciaban así a uno de los principales instrumentos de política
económica, quedándoles solo la fiscal, que ahora como veremos también van a
perder con esta segunda reforma, no quedándoles más que los mecanismos
automáticos de regulación del mercado para superar periodos económicos recesivos.
Tras
la unión monetaria, los Tratados no establecieron realmente la unión económica ni
crearon un Gobierno económico, este hecho explica todos los problemas con los que
tuvo que lidiar el euro.
En
este contexto se produce la crisis en Grecia, ante la posibilidad de entrar en
suspensión de pagos, pidió ayuda a la Unión Europea, que se la ofreció a cambio
de la exigencia de un durísimo plan de ajuste e importantes recortes. Ante la
falta de crecimiento económico de Grecia, que debido a los obligados ajustes de
su economía, se quedaba sin ingresos, le llevó la necesidad de un segundo
rescate. Esta situación se extendió por el efecto contagio a Italia y España.
Fue
entonces cuando Europa tomó real consciencia de la necesidad de un Gobierno
económico. Por otro lado la arquitectura institucional de la Unión Europea era
claramente insuficiente y no estaba preparada para afrontar nuevos retos que
surgían. El problema se tuvo que solucionar fuera del marco normativo de la UE,
que no tenía previsto mecanismos para afrontar esta situación.
El
día 16 de agosto de 2011, Merkel y
Sarkozy* decidieron crear ese Gobierno europeo, impusieron políticas
liberales en el sentido de no intervención en la economía, recordar que no fue
hasta 2014 cuando el Banco Central Europeo decidió comprar bono de la deuda
soberana de los Estados.
Una
de las reglas que impusieron Alemania y Francia y que está en el origen de la
reforma constitucional del art. 135, fue la imposición a los miembros de la
“regla de oro” del equilibrio presupuestario, propia del liberalismo económico.
Se trataba de incluir en las constituciones de los estados de la eurozona, un
compromiso de disciplina fiscal.
En
España, una semana después del anuncio de Merkel y Sarkozy, Rodríguez Zapatero,
anunció que se disponía a reformar la Constitución en el sentido narrado.
Así
se llega a la reforma del art. 135 CE.
En
fecha 26 de agosto de 2011, los grupos socialista y popular en el Congreso
presentan conjuntamente una proposición de reforma del art. 135, solicitando su
tramitación por el procedimiento de urgencia y su aprobación en lectura única,
ambas decisiones fueron objeto de duras críticas por parte del resto de fuerzas
parlamentarias. El 31 de agosto de 2011 el Pleno del Congreso acuerda tomarla
en consideración y tramitarla en lectura única.
Fue
aprobada en fecha 2 de septiembre por el Congreso, con 316 votos afirmativos,
más tarde el 7 del mismo mes, se aprobó por el Senado con 233 votos a favor y
solo 3 en contra.
Finalmente
el rey la sancionó y promulgó el 27 de septiembre publicándose ese mismo día en
el BOE.
El
amplio respaldo hizo innecesaria la celebración del referéndum facultativo del
167 CE.
La
reforma del art. 135CE es resultado de las exigencias marcadas por la UE, o más
bien por los países con más peso económico (Francia y Alemania, Reino Unido no
estaba en el euro) y especialmente de los propios mercados que la exigían.
La
justificación de la reforma por los proponentes, era incluir en la Constitución
un principio de referencia que diera confianza con la estabilidad a la economía
española. Para ello, el precepto sujeta al principio de estabilidad a todas las
administraciones públicas; establece la prohibición al Estado y CCAA de
incurrir en déficit estructural, que supere los márgenes que la UE establezca
para los Estados miembros; obliga a las CCAA a autorización por ley para emitir
deuda o contraer crédito, lo cual ya se establecía para el Gobierno; el art. 135 establece tres supuestos excepcionales: situación de catástrofe
natural a la que el Estado no puede hacer frente, recesión económica, o
situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y
perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica
social del Estado; debiendo ser apreciadas dichas excepciones por la mayoría
absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados (135.4 CE); finalmente
remite a una Ley Orgánica el establecimiento de los límites de déficit
estructural y el volumen de deuda pública.
Las
críticas a la reforma han sido muchas y variadas.
El
profesor Tajadura tejada menciona las siguientes:
·
Como principal y, defendida por grupos
minoritario de izquierda, que afirman que esta reforma introduce una ideología
en la Constitución, porque alegan, la Constitución se pliega a los mercados,
dado que las limitaciones al endeudamiento público son propias del
neoliberalismo y constituyen un duro ataque al Estado social.
Efectivamente
como señala el profesor, es falso que introduzca principios ideológicos del
neoliberalismo, pues introduce una regla fiscal carente de carácter ideológico,
los Gobiernos pueden realizar sus políticas fiscales, solo que tienen que
establecer prioridades, y es ahí donde entra el juego de la ideología.
·
Se afirma que la Constitución se rinde a
los mercados. Señala J. Tajadura que la reforma no solo no se rinde a los
mercados, sino que al contrario, pretende limitar el poder de los mismos,
evitando el endeudamiento y la caída en mano de los acreedores.
·
Se alega que constituye un ataque al
Estado social. Es también falso, añade J.Tajadura,
que la reforma suponga un ataque al Estado social, pues su objetivo es
precisamente garantizar su sostenibilidad.
Otras
críticas:
§ Plantea
dudas que se haya realizado la reforma mediante un procedimiento de urgencia,
con lectura única. En palabras de Mª Josefa Ridaura3 , “no puede tacharse de inconstitucional,
pero que, por el contrario, nos plantea serias dudas sobre su acierto e
idoneidad […] los tempus permitía cabalmente acudir a procedimientos
parlamentario no tan expeditivos y acelerados como los que se han seguido”.
Ciertamente
este punto lo corrobora el hecho de que los plazos marcados por UE no eran tan
perentorios, pues, la determinación la determinación del déficit que cumplía a
finales de 2012, y el compromiso de estabilidad presupuestaria, aún más, para
2020.
Lo
que ocurrió, es que por razones poco confesables, de índole política, unida al
hecho de que era inminente la convocatoria de elecciones generales y por ende,
la disolución de las Cortes, se quería aprobar la reforma antes del término de
la legislatura. Además coincidía con un momento de grave crisis
económica-financiera. Se presentaron 24 enmiendas en el Congreso y 29 en el
Senado, ninguna fue aprobada, así se interpuso en Recurso de Amparo 5241-2011,
alegando, como se ha dicho, lesión del derecho al ejercicio de las funciones
parlamentarias regulado en el artículo 23.2 CE. El Pleno del Tribunal inadmitió
el recurso, no apreciando lesión en la determinación del procedimiento de
lectura única ya que, ni el 146 ni el 150 RCD, ni de la Constitución, se
advierte que la aprobación de la reforma haya quedado excluida de dicho
procedimiento, dado que estas normas no establecen materias vedadas a dicha
tramitación, además no se ha debido a la Mesa del Congreso –la elección de este
procedimiento- sino al Pleno de la Cámara. El TC además, entiende que los
recurrentes han tenido oportunidad de intervenir en fase plenaria y pudieron
oponerse en la tramitación de la proposición, también pudieron en la propia
aprobación de la iniciativa. La urgencia del procedimiento la justifica el
Tribunal, no encontrando contravención alguna con el RCD con el hecho de que la
mesa eligiera el procedimiento de urgencia, pues la Mesa “no ha de motivar o
justifican su decisión”, además la urgencia se justifica también por el anuncio
del término de la legislatura. En realidad, es cuestionable por la merma de la
intervención de las minorías, pero más, considero por motivos de espíritu
democrático que con razones o argumento jurídicos.
§ La
reforma recibió importantes críticas por entender que condicionaba la autonomía
financiera de las CCAA, todos los grupos no proponentes, coincidieron en
criticar el procedimiento seguido en la reforma, al que consideraron un
atropello a los procedimientos parlamentarios. CIU, alegó que rompía el
consenso constitucional que presidió la elaboración de la CE.
§ Se criticó también el uso del procedimiento ordinario del 167 CE, de hecho se cuestionó con la formulación de una enmienda a la totalidad, alegando que la reforma suponía una reforma encubierta del Título Preliminar de la CE, concretamente de su art. 1.1, que implicaba del mismo modo, una merma de los derechos fundamentales, materias que como sabemos el 168 –procedimiento extraordinario o agravado- reserva entre otras a estas materias. Se rechazó la enmienda y generó la interposición del Recurso de Amparo 5241-2011 por los firmantes de la enmienda y, que el TC resolvió mediante Auto de 13 de enero, declarando la conformidad del procedimiento de reforma a través del 167, argumentando dicha decisión diciendo que la Mesa del Congreso, observando los art. 167 y 168 CE, únicamente podía calificar la reforma del 135 a través del 167 “sin plantearse eventuales conexiones del precepto objeto de reforma con otros preceptos o apartados de la Norma Suprema que sí debían ser objeto del procedimiento agravado”.
3. BIBLIOGRAFÍA. POR
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